楊瑞龍：加快壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革
二十屆三中全會(huì)緊緊圍繞推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的宏大目標(biāo)部署全面深化改革。其中一個(gè)重要聚焦點(diǎn)就是構(gòu)建高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要建立基本的制度保障，即堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”：毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，一方面要大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，另一方面要推動(dòng)國(guó)企國(guó)資改革。 發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，除了要貫徹公平競(jìng)爭(zhēng)原則和保護(hù)產(chǎn)權(quán)外，二十屆三中全會(huì)更加強(qiáng)調(diào)要破除市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。過(guò)去，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨許多所謂的“天花板”“旋轉(zhuǎn)門”等障礙，而本次會(huì)議重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)、國(guó)家重大技術(shù)攻關(guān)任務(wù)以及國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域允許民營(yíng)資本進(jìn)入，以突破市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘。相較以往，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范圍、條件和環(huán)境更加廣闊。 更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，還需要進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革。國(guó)企國(guó)資改革延續(xù)了十一屆三中全會(huì)以來(lái)的基本原則，即在堅(jiān)持公有制為主下將國(guó)有企業(yè)改造成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步確立了國(guó)資國(guó)企分類改革的原則。 貫徹分類改革原則，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化 二十屆三中全會(huì)決議指出，要推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步明晰不同類型國(guó)有企業(yè)功能定位，完善主責(zé)主業(yè)管理，明確國(guó)有資本重點(diǎn)投資領(lǐng)域和方向。 根據(jù)2015年中央相關(guān)文件，國(guó)有經(jīng)濟(jì)分為公益類和商業(yè)類，其中商業(yè)類又分為一類和二類。原則上公益類企業(yè)由政府經(jīng)營(yíng)，商業(yè)二類企業(yè)主要處在自然壟斷行業(yè)，國(guó)有資本要占據(jù)控制地位，而商業(yè)一類企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)行市場(chǎng)化改造。我按照競(jìng)爭(zhēng)和非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域來(lái)分類，與其內(nèi)容相似。按照這種分類，不同類型的國(guó)有企業(yè)有各自的功能定位，并明確了主業(yè)和主責(zé)的問(wèn)題。 此次三中全會(huì)明確國(guó)有資本重點(diǎn)投資的領(lǐng)域主要有三個(gè)：國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域；關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域；前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如芯片等關(guān)鍵領(lǐng)域。這些重點(diǎn)布局領(lǐng)域大多屬于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。在這些重要領(lǐng)域要推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。 在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，應(yīng)全面推行市場(chǎng)化改革，貫徹競(jìng)爭(zhēng)中性原則，堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)和透明化管理，特別是取消財(cái)政補(bǔ)貼，使國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)在這些領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)。盡管沒(méi)有必要硬性要求國(guó)有資本退出這些領(lǐng)域，但在平等競(jìng)爭(zhēng)中，如果國(guó)有資本表現(xiàn)不如民營(yíng)資本，那么民營(yíng)資本可以取而代之。這樣就實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本有進(jìn)有退，有所為有所不為的良好局面。 按照我對(duì)三中全會(huì)精神的理解，國(guó)有資本有所為、有進(jìn)的就是主業(yè)，即剛才提到的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域；有所不為、有退的則是這三個(gè)領(lǐng)域之外的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。通過(guò)分類改革原則推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化，國(guó)有資本和民營(yíng)資本就能夠在各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局優(yōu)化，國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)之間將不再是“國(guó)進(jìn)民退”或“國(guó)退民進(jìn)”的簡(jiǎn)單對(duì)立，而是可以實(shí)現(xiàn)“國(guó)民共進(jìn)”，即國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。 行業(yè)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)分類改革 第二個(gè)分類改革涉及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部。我們一般將產(chǎn)業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，在非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域又分為公共產(chǎn)品部門和自然壟斷性產(chǎn)業(yè)。一般認(rèn)為自然壟斷行業(yè)通常會(huì)存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，同時(shí)需要實(shí)現(xiàn)國(guó)家的特定目標(biāo)，國(guó)有資本在此類行業(yè)中需保持控制地位。然而，此次三中全會(huì)明確提出，自然壟斷行業(yè)作為國(guó)家重點(diǎn)投入部門，國(guó)有資本應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，但自然壟斷行業(yè)可分為兩部分：壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。根據(jù)分類改革原則，自然壟斷行業(yè)中的壟斷環(huán)節(jié)應(yīng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，國(guó)有資本保持支配地位，這是主業(yè)中的核心部分。而在壟斷行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈中，下游應(yīng)為競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，需進(jìn)行市場(chǎng)化改革，應(yīng)該允許民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。 改革實(shí)踐證明，加快壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革可以大幅提高經(jīng)營(yíng)效率與供給效率。例如，電力行業(yè)分可分為電網(wǎng)、配電和發(fā)電三部分，其中電網(wǎng)屬于壟斷環(huán)節(jié)，國(guó)有資本獨(dú)立運(yùn)營(yíng)(如中國(guó)電網(wǎng)、南方電網(wǎng))；配電側(cè)既有壟斷環(huán)節(jié)，也有競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，過(guò)去配電側(cè)的市場(chǎng)化改革有所推進(jìn)；發(fā)電側(cè)屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，市場(chǎng)化改革成效顯著。此次文件進(jìn)一步提出，要推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利和公共事業(yè)等行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)的獨(dú)立運(yùn)行和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化改革。這樣的改革不僅會(huì)提高自然壟斷行業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率，也將為民營(yíng)資本的發(fā)展提供更好的空間。 完善國(guó)有企業(yè)分類考核評(píng)價(jià)體系 第三個(gè)分類改革是完善國(guó)有企業(yè)的分類考核評(píng)價(jià)體系。二十屆三中全會(huì)文件指出，建立國(guó)有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評(píng)價(jià)制度，完善國(guó)有企業(yè)分類考核評(píng)價(jià)體系，開展國(guó)有經(jīng)濟(jì)增加值核算。既然國(guó)有企業(yè)類型不同，其功能也各不相同，就不能用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核所有企業(yè)。如果對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)實(shí)行不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，就可以在不同的企業(yè)中分別承擔(dān)相關(guān)功能，從而在整體上實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)。 國(guó)有企業(yè)有多種類型，如國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)和國(guó)有參股企業(yè)，這些企業(yè)不能按照同一個(gè)考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)，而應(yīng)根據(jù)其所處行業(yè)的不同、股權(quán)結(jié)構(gòu)不同及所承擔(dān)的功能不同實(shí)施不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。由于股權(quán)結(jié)構(gòu)不同，這類企業(yè)的治理框架和治理邏輯也各不相同，考核指標(biāo)也應(yīng)有所區(qū)別。 即使是國(guó)有獨(dú)資公司，其集團(tuán)下企業(yè)也呈現(xiàn)不同的類型。如中石油和中石化，集團(tuán)層面是國(guó)有獨(dú)資，集團(tuán)控制了許多子公司、孫公司甚至曾孫公司。這些子公司和孫公司不僅股權(quán)結(jié)構(gòu)不同，有的是國(guó)有獨(dú)資子公司，但許多是產(chǎn)權(quán)多元化的子公司，同時(shí)這些子公司有的分布在主業(yè)中，屬于壟斷環(huán)節(jié)，也有許多子公司分布在輔業(yè)中，屬于壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，或者直接進(jìn)入了競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，直接與民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。因此，針對(duì)這樣的央企，集團(tuán)總部與子公司、子公司之間的考核指標(biāo)應(yīng)有所不同。例如，母公司中石油控制的主業(yè)子公司，在混合所有制改革中，國(guó)有資本應(yīng)占據(jù)主要地位，考核應(yīng)參照集團(tuán)公司的考核指標(biāo)；如果控制的是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的子公司，在混改中民營(yíng)資本應(yīng)更多參與；如果控制的是純粹的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的子公司，那么國(guó)有資本可以控股、參股甚至可以退出，考核指標(biāo)就應(yīng)該更多體現(xiàn)市場(chǎng)化要求。 總的來(lái)看，三中全會(huì)進(jìn)一步明確了分類改革的三個(gè)方向：一是以分類改革為原則推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化；二是行業(yè)內(nèi)部的分類改革；三是完善國(guó)有企業(yè)分類考核評(píng)價(jià)體系。這種分類改革的原則能夠進(jìn)一步深化國(guó)企國(guó)資改革，為國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。它不僅落實(shí)了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的原則，還解決了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前發(fā)展中的困難，同時(shí)堅(jiān)持了公有制的主體地位。 (作者系中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家一級(jí)教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席) 第一財(cái)經(jīng)獲授權(quán)轉(zhuǎn)載自微信公眾號(hào)“萬(wàn)博新經(jīng)濟(jì)觀察”。 .第.一.財(cái).經(jīng)
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